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“污染場地修復”的法律思考
發表時間:2017-2-8  文字 〖 〗  閱讀次數:2422   [關閉窗口]
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近年來,我國一直在進行經濟結構和產業布局的調整,一些重污染企業已不再適合當前發展的要求,按照產業名錄將逐步被淘汰。同時,一些老城區的工業企業也將逐步搬遷至城外或郊區。這使得,關停搬遷企業遺留的大量土地成為城市發展新的空間。不過這些土地通常伴隨著建筑物被廢棄、原料廢渣遺留以及土壤、地表水和地下水被污染等諸多場地污染問題,如果不經治理就直接開發利用,必將對生產安全、居住健康帶來極大的威脅。因此,如何推動這些污染場地的調查、評估、修復、治理和安全開發再利用,成為擺在黨和政府面前的難題。

受重大環境污染事件的影響,世界各國從20世紀70、80年代就開始重視污染場地的修復。這方面發達國家起步相對較早,比如美國1980年即頒布了《綜合環境反應、補償與責任法》,也就是著名的《超級基金法》。此后,該法歷經數次修訂,并成為全世界模仿的對象,F如今,積累了多年污染場地修復經驗之后,很多國家已經形成了一整套針對污染場地風險管理和修復治理的法律法規、工作程序和指導規范,值得我們好好研究和思考,為下一步《土壤污染防治法》的推出做好準備工作。

污染場地修復必須堅持法律法規先行。健全的法律法規、質量標準、技術規范是有效治理污染場地的前提和保證。世界各國的污染場地修復管理體系是在對相關法律法規的不斷修訂中逐步完善的。

我國環境法律方面有水、大氣、固體廢棄物等方面的專門立法規定,但是迄今為止沒有關于土壤方面的專門立法,對污染場地的治理都是散見于其他法律之中。不過近幾年我國加快了相關專門立法的進度,2016年5月,國務院發布了《土壤污染防治行動計劃》,11月8日,環保部發布了《污染地塊土壤環境管理辦法(征求意見稿)》和《農用地土壤環境管理辦法(試行)(征求意見稿)》。其中《污染地塊土壤環境管理辦法(征求意見稿)》共7章29條,《農用地土壤環境管理辦法(試行)(征求意見稿)》共20條。兩則征求意見稿都明確了土壤環境的具體調查、風險評估、治理和監督管理以及罰則等方面的內容,是對《土壤污染防治行動計劃》的進一步延伸和細化,也為未來《土壤污染防治法》的推出作了鋪墊。

世界各國關于污染場地修復方面的法律法規大都是在20世紀70、80年代已有法律法規無法有效應對重大環境污染問題的背景下產生的,其主體架構包括四項制度。

一是信息收集和分析制度。建立信息收集和分析制度目的是及時摸清污染場地情況,建立污染場地國家優先治理名錄,確定反映行動的優先順序。為此,很多國家的有關法律法規中都有專門規定,比如美國《超級基金法》第103條規定了危險物質儲存、處理或處置場地的所有人或經營人的報告義務;第104條規定了行政機關收集和獲取信息的權力。

目前,我國已經進行了第一次全國土壤污染狀況調查,但是面臨調查范圍有限、污染場地信息缺失等問題!锻寥牢廴痉乐涡袆佑媱潯芬幎,2018年底前要查明農用地土壤污染的面積、分布及其對農產品質量的影響;2020年底前要掌握重點行業企業用地中的污染地塊分布及其環境風險情況;自2017年起,要逐步建立污染地塊名錄及其開發利用的負面清單。這些都意味著全國土地污染情況詳查已經開始。

二是污染場地修復基金制度;鹬贫仁俏廴緢龅匦迯拖嚓P法律法規中的核心制度之一,對有害物質泄漏造成的污染場地進行修復治理需要花費的大量資金必須有所保障;鹬贫劝ɑ鸬慕M成及來源、基金的支付范圍以及基金的運作過程等方面內容。其中,資金的組成和來源最為引人關注,F在各國的修復基金來源均十分廣泛,包括財政撥款、環境稅,以及貫徹“污染者付費”規定下的潛在責任者付費等。

現在我國土壤污染防治工作的資金主要來自于財政投入,這說明雖然我國土壤修復存量市場空間巨大,但因缺乏良好的收益機制,社會資本參與土壤污染防治的積極性不高。下一步將努力通過政府和社會資本合作(PPP)模式,發揮財政資金撬動功能,為土壤污染防治項目提供支持。

三是環境責任制度。有效的污染場地治理,需要認真檢視現有的責任體系。目前對于污染場地的治理,我國實行“污染者擔責”原則,這種規定看似合理,但在出現污染者不明、無力或不愿承擔責任等問題時,其實效可能大打折扣。

一些國家采取了更為嚴厲的責任認定方式,比如美國《超級基金法》中確立的法律責任是嚴格的、連帶的和回溯的責任。嚴格責任意味著不論潛在責任方的危險廢物排放行為是否過失,都應當承擔責任;連帶責任意味著任何一個責任方均可能會對治理危險廢物設施的全部費用負責;回溯責任意味著導致承擔責任的行為可能會發生在《超級基金法》頒布之前,即使該行為在當時是合法的。這樣雖然從根本上解決了污染者之間相互推諉的問題,但是也造成了污染土地被遺棄后,就沒人愿意冒險購買的情況。我國可以在充分考慮我國實際情況的前提下,適當吸取其他各國責任制度的經驗教訓。

四是公眾參與制度。污染場地防治法不僅要及時公開場地相關信息,還應鼓勵更多的市民參與場地修復的決策過程!段廴镜貕K土壤環境管理辦法(征求意見稿)》中也有加強社會監督,推進信息公開的內容。下一步我國在建立實施污染場地國家數據庫或國家優先名錄的同時,應加快出臺配套污染場地修復信息公開與公眾參與相關的法律法規,頒布實施信息公開與公眾參與的詳細導則,使公眾對修復的監督有法可依,有據可循,并尋求公眾反饋意見和鼓勵公眾參與。


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